来源：财经杂志
过去几年，中国在环境治理方面使用了约谈、督查等行政手段、法律手段，解决了长期以来欠下的历史旧账。接下来，需要从激励机制、动力机制着手，解决环保背后的深层次问题，把环保和经济需求结合起来。
五年时间，北京的PM2.5平均浓度下降35.6%，其背后是一系列高代价甚至争议性的措施，包括政府对工业污染的大刀阔斧式治理。
国务院2013年9月出台的《大气污染防治行动计划》（下称“大气十条”）要求，到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物（PM2.5）浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。
这一目标下，中央和地方政府采取了各种措施改善空气质量，污染治理力度之大、监管执法尺度之严前所未有。2017年，北京交出了PM2.5平均浓度58微克/立方米的成绩单。
环保浪潮下，或者黯然离场，或者顺势而上，企业主演绎着一出出生死沉浮的故事。
保定人柳舟（化名）关闭了位于安新县的工厂，以招商引资项目的名义迁往外省；邯郸人刘占红新建了一个工业园区，吸纳昔日的“散乱污”企业入驻；邢台的“散乱污”企业负责人唐晓敏放弃了旧行当，开始接触全新的宠物食品领域……而观望者们仍在挣扎中期待“好转”的一天。
环保大地震
523个锈迹斑斑、形态各异的燃煤锅炉矗立在邢台市中心的一块空地上，其间杂草摇曳，统一的褪色标签显示着它们过去供给能量的对象，有敬老院、乡镇澡堂，也有化工厂、建材厂。
燃煤污染是造成河北大气污染严重的重要原因。河北省要求，2017年10月底前，各市城乡接合部和县城全部淘汰10蒸吨及以下燃煤锅炉。邢台市提前四个月完成了全市2384台10蒸吨及以下燃煤锅炉取缔工作。新的问题是，锅炉数量太多，环保部门很难找到可以长期堆放的地点。
和10蒸吨以下的燃煤锅炉一样，大部分依赖小燃煤锅炉维持运转的“散乱污”企业也将成为历史。所谓“散乱污”企业，大多数不符合国家产业政策和当地产业布局规划，污染物排放很难达标，有的甚至没有土地、环保、工商、质监等手续。
1998年，28岁的唐献强在麦田里搭了个棚子，架起锅炉，开始制造板材。板坯铺装成型后，需要经历热压环节才能成为板材，这个环节会用到胶粘剂，气味非常刺鼻。彼时，唐献强所在的邢台市南和县贾宋村，有许多人家从事板材行业。唐献强回忆，判断一户人家经济条件如何，就看他家院子里有没有冒黑烟，“冒黑烟说明在生产、有生意，不冒了说明没生意”。
唐晓敏会开货车，就跑起了运输，把贾宋村的板材运到北京、天津。2010年，唐晓敏积攒了一些本钱，从院子里腾出3亩地，也成为了“散乱污”企业大军中的一员。
邢台市板材行业曾为一代人提供生计。邢台板材加工业起步于上世纪80年代中后期，主要分布在开发区、桥东区、南和县等地。经过30多年发展，企业数量达2370家，从业人员16万余人。邢台市环保局一位工作人员告诉《财经》记者，他父母过去就在板材厂打工，每当寒暑假，他就跑到工厂去帮父母熬胶、裁板、压材。
随着“大气十条”收官之年的逼近，加之重污染天气频现，2017年4月，原环境保护部从全国抽调5600名环境执法人员，对京津冀及周边地区“2+26”城市开展为期一年的大气污染防治强化督查。“2+26”城市是指北京、天津及河北、山西、山东、河南等省的多个城市。
三个月后，通报显示，督查涉及的3.2万家企业中，存在环境违法问题的达到64%以上，尤其是“散乱污”企业问题、治污设施不完善等违法问题数量突出。监管部门表示，9月底，不能进行升级改造的企业一律要进行取缔关闭。到了冬季如果发现这类问题，不但要严格处理企业，还要追责地方政府。
“散乱污”整治在2017年被推向高潮，仅京津冀地区治理的“散乱污”企业就超过了13万家。2017年，邢台市集中整治完成5459家“散乱污”企业，比河北省要求的时间表提前了两个多月。
过去，邢台市东华路两侧有成片的板材加工厂，大货车不断往来，如今，这些厂房已夷为平地，有的地方种上了树，有的地方覆盖着一层绿色塑料膜。坐车经过东华路时，邢台市环保局宣教科科长贾如琢向《财经》记者回忆去年他经过此处时的强烈震撼感，彼时“散乱污”整治工作刚完成，“两边的房子都拆平了，好像地震后一样”。
环境政策放宽了？
唐晓敏的板材厂有八个工人，妻子负责管理日常事务，他负责对外销售，每年能挣10万元。得到整改通知时，他并没当回事，认为环保只是“一阵风”。
曾参与强化督查的环境执法人员告诉《财经》记者，“散乱污”企业生存能力极强，“随时关停，随时可以换个地方复工，就像打地鼠一样打不完”。
为了防止“散乱污”企业“死灰复燃”，生态环境部要求各地方政府按照“两断三清”（断水、断电，清原料、清设备、清产品）的要求取缔“散乱污”企业，使其不具备恢复生产的条件。
断水断电成了压倒唐晓敏的最后一根稻草，也迫使他另寻出路。南和县政府多次组织活动，引导“散乱污”企业主转行。唐晓敏趁这个机会到北京、上海等地参加展会，挖掘商机，最终他决定从事宠物食品加工行业。另两位板材厂负责人也有此意，于是三人合伙成立了一家宠物食品公司。
感受到环保压力后，在保定市安新县从事金属加工行业的柳舟关掉厂子，作为招商引资项目迁到了华北地区的一个国家级贫困县。柳舟扩建了工厂，同时提升了环保设施。这里环保政策相对宽松，当地政府也很肯定他所带来的扶贫作用。
不过，最近柳舟感到一些不公平，他发现一些污染企业仍在保定生产，“踏踏实实做企业的都走了，留下的（‘散乱污’企业）是社会人，有本事的人”。
环保组织“空气侠”的发起人赵亮曾在多地调研空气污染问题，他也在保定发现了企业偷排现象。10月30日晚，他带领《财经》记者来到保定市清苑县望亭乡大望亭村，334省道北面的一家企业机器轰鸣，黑烟如同一朵巨大的蘑菇云笼罩在厂房顶端，空气中散发着刺鼻的味道。赵亮发现这家企业位于“回”字形中心，厂区外面有两圈围墙，两道围墙之间隔着荒地和农田，他摸索了一个多小时也没有找到厂房的正门。
依旧存在的偷排行为让柳舟对当地环保部门的监管力度感到质疑。唐晓敏昔日的同行们则盼望着邢台市放宽环境政策的一天，他们在环保浪潮中挣扎、犹豫，不断向唐晓敏打听近况，谨慎地计算着转型成本。
对这些观望者而言，2018年下半年似乎传来了一些“好消息”。有自媒体发表文章称，中国正在放松治理污染的力度，以刺激经济增长。如2018年9月出台的针对京津冀及周边地区2018年-2019年秋冬季大气污染治理的行动方案要求，京津冀及周边地区PM2.5平均浓度同比下降3%左右，远远低于去年计划中“至少15%”的下降幅度目标。
10月31日，生态环境部新闻发言人刘友宾回应了治污力度放宽的说法。他指出，下降3%的目标是经过专家、地方等有关方面反复研究的，是根据目前的产业结构、能源结构以及空气质量改善的进程而确定的。“实现这个目标，压力还是非常大的，任务也是非常艰巨的，认为今年这个目标设定降低了大气污染防治力度，是对方案的误读。”
刘友宾说,去年PM2.5同比下降25%，“天帮忙”因素占三分之一左右，影响PM2.5浓度下降幅度在8.5%左右。今年，在正常气象条件下，要保证空气质量同比不恶化，首先要通过“人努力”抵消去年“天帮忙”的下降比例，再加上今年秋冬季空气质量改善目标3%，实际上，今年空气质量改善任务为11%以上。
此外，根据国家气候中心预测，今年12月至明年2月，京津冀、汾渭平原的大气扩散条件与上年同期相比明显偏差。综上来看，完成今年秋冬季空气质量改善目标3%任务相当艰巨，大气污染防治力度依然会很大。
挣扎和改变
碳素产品是钢铁生产所需的重要耗材之一。2017年8月，几位在西南地区从事钢铁行业的福建商人接手了一家位于邯郸的碳素厂，这家企业此前被列为“散乱污”，因此他们投入3000万元进行环保升级改造，原计划2017年11月试生产。
来自南方的商人们忽略了一个影响生产的重要因素：2017年的秋冬季环境治理攻坚方案明确要求“2+26”城市、多行业自当年11月15日起全面开始执行采暖季“停工令”。
“我们没有采暖季的说法，到了这里才发现环境政策这么严厉。”华辰碳素有限公司副总经理陈曾明说，2017年10月，县政府要求该公司停工，直到今年4月份才恢复生产。
邢台德龙钢铁有限公司的环保改造始于2012年，据该公司生产部部长杨晓斌介绍，至今已投入20多亿元用于环保改造。2017年7月，该公司被评定为国家AAA级旅游景区，定期向市民开放参观。去年秋冬季，和其他钢铁企业一样，该公司被要求限产50%左右，造成5亿多元的经济损失。
今年情况有了转变。秋冬大气污染治理攻坚行动方案明确指出，针对钢铁、建材、焦化、铸造、有色、化工等高排放行业，取消统一的限停产比例，由各地制定错峰生产时间，严禁采取“一刀切”方式。
今年秋冬季，多地对钢铁、建材、焦化、铸造、化工等高排放行业实施了差异化错峰生产。所谓差异化错峰生产，是指对不同行业特点、地域特征、环保处理能力的企业实行不同程度的限产。根据《邢台市重点行业秋冬季差异化错峰生产绩效评价实施方案》，政府部门通过多项指标对名单内的企业进行评价，分为A、B、C三类，比如邢台德龙钢铁有限公司被评定为A类企业，限产30%以下。邯郸市将重点行业企业分为A、B、C、D四类，华辰碳素有限公司被评定为A类企业。
有观点认为，取消统一的限产停工比例是环境政策放宽的信号之一。不过，多位环境领域专家向《财经》记者否认了这个观点。
绿色和平气候与能源项目主任黄薇表示，今年的秋冬大气污染治理攻坚行动方案提到达到环保排放标准的部分行业标杆企业可以不予限产，这其实是对付出较大环保改造代价企业的一个利好和鼓励，也会是未来的一个大的趋势。
2017年以前，号称“标准件之乡”的邯郸市永年区聚集着近1.5万家“散乱污”企业，其中9098为标准件企业，电镀废水直排，河水常年褐色。
一场整治风暴过后，过半标准件企业被关停取缔。原本从事标准件行业的刘占红借鉴南方的模式，在永年区建了一个环保设施先进的工业园区，租赁车间给那些“散乱污”企业主。这让他在环保浪潮中转危为机。
“散乱污”企业也逐渐尝到了转型升级带来的好处。一名企业负责人告诉《财经》记者，过去他的工厂没有环保设施，气味很大，地面总是湿漉漉的，入驻园区后，环保问题改善了，生产线由过去的人工操作转换成自动化操作，节省了许多人工成本。由于许多同行退出，他的生意也比过去好了。
和邯郸一样，多地投资建设工业园区来承接曾经的“散乱污”企业，倒逼他们转型升级。2017年，邢台市南和县投资2.6亿元建设了天金工业园区。如今，唐献强的新板材厂和唐晓敏的宠物食品厂都已进驻。
“未来，仍坚持挑战现有制度、违法违规运行的企业，要面对的环保罚金将越来越大；在环保升级改造上投资的企业则会通过增加企业竞争力等方式使企业获得收益。”黄薇说。
保尔森基金会(美国)北京代表处执行主任莫争春认为，“一刀切”是一个临时性的行政命令，短期内对改善空气质量行之有效，但这种效果是不可持续的，中央政府的改变正是意识到了“一刀切”非长久之计。
邢台市环保局工程减排办公室主任董均锋告诉《财经》记者，去年秋冬季强制性错峰，全国水泥、钢铁、焦化、铸造、碳素行业确实存在“一刀切”，比如，企业的治理水平是不一样的，有的好，有的比国家标准还低很多，但使用了同样的政策。政策执行过程中，产生了很多矛盾。
今年，董均锋的压力更大。他说，去年的全面停产更便于操作，今年的挑战在于评估企业需要很长时间，“一屋的学生，要决定谁上清华很难”。
黄薇认为，按照去年和今年的情况来看，整个采暖季的治理和督查情况将与地方的绩效考核直接挂钩，这意味着地方政府有多方面理由去加速采暖季各企业的达标监管情况。
复旦大学环境经济研究中心副主任李志青说，过去几年，中国在环境治理方面使用了约谈、督查等大量行政手段、法律手段，解决了长期以来欠下的历史旧账，这些高压手段是非常必要的，否则不可能从根本上动摇利益群体，也不能彻底改变人们的观念。如今该用的手段都用了，常规的制度建设已经达到饱和状态。接下来，要真正釜底抽薪地解决环境问题，从源头解决环境保护和经济发展的不平衡问题，就需要使用环境经济手段，也就是提高环境成本，把它放进企业和个人消费者的行为决策函数里。
业内人士认为，与命令型工具相比，达到同样的环境目标，环境经济政策工具允许监管对象多元的行为选择，有助于降低政策成本，也更具有公平性。
比如以绿色金融政策工具为例，当前从中央到地方都开始接受并重视金融机构和金融工具与环保需求的对接，这意味着环境保护的金融通道也开始逐步建立和形成。
环境保护税也是一种典型的环境经济政策工具。这个工具的最关键之处在于，要将污染的成本与税收相持平，也就是每单位的排污都必须按照其所造成的环境负担缴纳相应的税收，以此来提高排污者的排污成本，进而实现生产在社会成本与收益上的平衡。
环境保护税与其他环境保护的法律和规章有所区别，其实这是一种有弹性的“价格机制”，排污者可以在“多排污、多纳税”和“少排污、少纳税”之间进行选择，李志青说，事实上，正是这样一种机制，可以激励排污企业开展各种环保的技术改造以及生产的转型。
应该说，环境保护税的初衷是给排污企业一个选择的空间，只要税制设置合理，可以促进企业转向相应的绿色生产和经营。
